2013年5月28日，富达尔城市发展研究院院长刘世能博士应邀参加和讯网和中华博士会联合举办的“百名博士论道城镇化”专题访谈。以下为访谈实录： 

新型城镇化核心是解决制度安排问题

        主持人：说到新型城镇化，很当人想到了城市化，很多人会觉得城市规划一般就是城市化的过程，而且也把很多新型城镇化的首要问题指的是城市化，不知道您怎么看？

　　刘世能：这个概念上要搞清楚，其实不管是城镇化还是城市化，这都是舶来品，从英文字母Urbanization，有的翻译为城市化，有的翻译为城镇化，实际上我认为这是一个概念。

　　有一些人把城市化过程中存在的问题，理解为不应该搞城市化，应该搞城镇化，这是一个误解。其实我们说城镇化是一个过程，在城市化过程当中，绝对不是简单的建设城市，城市建设是它的重要内容，但是千万不要把城镇化和城市建设混为一谈。

　　我们国家的城市化应该是大力发展中小城市城镇，要适度控制和适度发展大城市。因为城市太大，超过了当地的社会、土地、资源的繁育的承载能力，往往带来过大的社会负担，造成新的问题，同时不利于社会发展、地区发展平衡。从这种角度来讲，大城市不是不发展，要适度发展。

　　但是我们国家现在的问题是，大多数中小城镇发展不足，发展不好，造成了很多地方，尤其是县域经济增长缺乏一个龙头，缺乏经济发展的动力。从这种角度来讲，我们觉得在城镇化过程当中，大力发展重要城市和中小城镇是我们应该注重的，但是并不能因此说发展新型城镇化是对的，城市化是错的。

　　主持人：您说目前的城市相对大城市应该有所控制，我此前听到很多专家说，现在城市以现在的人口发展速度，只能往外扩展，这样可能产生的是一个大城市的概念。控制城市规模，您从规划的角度来看，目前大城市是否已经有一个很完善的发展体系了。还是目前随着人口的增加不得不往外扩展，形成一个大城市。就像您说的，如果要发展中小城市，它目前缺乏产业龙头等等，资源更倾向于大城市，这样如何把这些资源往中小城市来倾斜呢？

　　刘世能：这个问题是一个大话题，在社会方面很多专家有不同的观点。

　　第一，我个人认为，我们国家大城市到底好不好，要不要发展？实际上我们看国内大城市就发现，为什么人要逃离北上广，这已经回答大城市是不好的，为什么不好，这原因有很多，这里不多说。既然我们发展不好，一方面要找原因提升城市管理，另外一方面要对大城市有一个控制。

　　第二，当前我们国家各地政府都有一个政绩的考核，都有一个普通的形象就是贪大、求大。我看到有一些地区，5万人口的城市非要做30万人口的城市，10万人口的城市非要做50万大城市，现在50万要做上百万大城市。在我们国家人口增长速度降低，而经济正在乏力的情况下，中国发展大城市人从哪儿来，产业从哪儿来，都提出这个适合中国国情吗？我相信答案是否定的。

　　说大城市发展的好，我们的生产要素往大城市集中，中小城市、小城镇不好，就相对说不是发展重点，这个观点我认为不太正确。因为我们国家现在的发展很多是政府行政力量的推动。它这种推动的结果，从一个较长的历史角度来看，是要付出很大代价的。

　　我们应该在政府的决策引导方面，更多地考虑市场的力量，考虑市场的规律。像我们一些中小城镇尽管发展好，看不见的制度制约对它起了很大的作用。

　　主持人：如果在未来新型城镇化的发展战略当中，如果把资源往中小城市倾斜或者引导，有什么样的良策吗？

　　刘世能：这个说起来难度确实也有一些，这个东西跟小地方共同利益。

　　第一，从中央层面来讲，确实中国的情况，认真走的过程当中，要制定科学的决策。我们国家很大，各地方差距也非常大，我们怎么样能够权力放出来，要调动地方政府的积极性，让他们结合当地的实际情况制定切实可行的政策。我们这么大国家在制度实施下千万不要一刀切，一刀切带来的弊端是非常大的。

　　第二，真正要推动中小城市的发展，实际上选择我们在财政政策、在土地制度、在人口政策，以及在产业政策方面要做调整。应该给当地一定的支持出台。

　　第三，我们在真正城镇化建设当中，要尊重市场的规定，要尊重企业（投资主体）的意愿，发挥它的能动性，不要让我们行政的东西给市场上误导。这么多年来，我们提出要发展战略性新兴产业，凡是国家要重点鼓励发展，它一鼓励发展什么，什么产业就发展过剩。

　　这给我们的教训，政府在发展产业方面，在引导产业发展方面，我们的方式得调整。在这种情况下，下千万不要把这种指挥棒作用放大，放大之后带来各地产业的过剩，产生同样资源的争夺，在这样的阶段当中，往往中小城镇会非常不利，相对会在政策的制定方面，在整合资源的能力方面相对处于不利的地位，应该让它们共同发展。

　　同样要真正的发展，要通过我们的土地政策调整，通过相关投资政策的调整，包括鼓励那些城市企业，走向中小城市和县域去发展产业，去投资、去落实项目，这样真正把城乡之间的流动要素的各种障碍让它们在市场当中进行配置，有一些有条件的中小城镇会发展很快的。

不能把城镇化和城市建设混为一谈

        主持人：在新型城镇化过程当中，怎么样避免千城一面的状况？目前已经有，这个趋向性很强了，想问一下这个有什么好办法？

　　刘世能：这个问题是大的诟病，可能说到中国一个城市去了。就这个问题，我个人认为有几个方面的工作要做好。

　　第一，真正要突出这个地方的特色，不能盲目的追求发展速度。在我们国家政府配置资源的能力太强，很多地方的发展基本上是按照当地的行政长官的意思，他希望很多东西在短期内能够见成效。尤其有的政府官员去了以后，工作一年可能很快就要走，希望走之前赶快出政绩，他对当地情况了解的并不透。在这种情况下，要想服务当地的特色、突出当地的特色很难，这是很要命的。

　　第二，真正要突出当地特色，就需要真正的开展调查研究。我们现在在城市建设、社会发展当中，我个人感受比较深的，就是很多地方领导嘴上重视搞研究，嘴上重视专家，实际上他在内心非常的鄙视研究，非常不重视专家。他们认为那东西是虚的，没有多大的用，他们希望很多的东西只要能够让GDP马上上去就行动，所以很多东西都没有研究透，所以我们拿出来的项目要求和现实的需要很短的时候内搞一个提高，很短的时间拿出一个东西来，让领导做这个东西，这里面有很多的东西是经不起时间推敲的。

　　第三，真正要突出当地的特色，要真正发挥当地人大和政协的作用很重要。真的要突出当地的特色，需要几届政府按照合理的规划一步一步的落实。而不能今天做这个，明天给这个到这儿给改了。我地方确定的一个符合地方特色的发展规划，就要应该严格执行，当然在新的发展过程中，有一些不合理的东西规划可以调，但是要按照一个科学程序来做，不能搞颠覆性，这样做起来才有特色。我们看欧洲，它们的城市是几百年，可它城市的建筑风格、城市的布局、城市的氛围、城市的特色都得以延续和保持。

　　我们国家现在很多地方做的东西是什么，别说是百年，我们保二三十年很难，今年建的东西可能下一届政府来的就拆掉了，发展项目还没有做成，新来的政府又上新的项目，原来的项目都给砍掉了。这就是我们的决策和规划没有制度保障，没有制度保障就很难延续。

　　我们看中国解放前，尤其是在中国漫长历史过程当中很多地方形成的古镇，在文化大革命以后，现在保留的一看都很有特色，它都不是急于求成的，而且都不是一年两年建成的。而且很多的主导也不是政府的主导，可能就是当地的乡绅，当地的大家族的族长他们一块谋划的，一代一代慢慢建成的。这样的东西是真正为子孙后代着想，真正的造福一方，而不是为政绩而做的，不是政绩工程那么它往往都有生命力，凡是要政绩工程的，大多数没有生命力。

　　主持人：在新型城镇化发展战略和规划当中，您认为政府或者地方政府应该扮演什么样的角色？

　　刘世能：在新型城镇化过程当中，中央政府也好、地方政府也好，它的作用是巨大的，没有政府来引导和组织，那么新型城镇化想要建好不容易。但是，政府如何在过程当中，不科学地定位自己的角色，不知道有所作为和有所不为的话，这个路就要走偏的，这个过程当中我认为政府的角色更多的是要规划科学制定、政策合理引导。

　　但是，真正的核心应该是建立一种机制，发挥市场的主体作用，让企业、让社会力量在符合城市发展规划和城镇化发展战略的大的前提下，要发挥它的主观能动性，要发挥它的聪明才智，整个社会资源按照市场经济的规划，按照经济发展的规定来做事，这样可能就会好。让人民群众，让当地的群众参与到过程当中去，这个非常重要。

新型城镇化要建立机制 发挥市场主体作用

　　主持人：想问一下刘老师，因为城市规划是一个很大的一门学问，很多的业内外的人都比较关心的是，城市规划如何与产业规划、如何与工业化进行有机的融合，这其实是一个大家比较关心的话题。

　　刘世能：这个问题问得非常好，我们认为城市化的过程是和工业化、现代化，甚至信息化是交织在一起的。我们推动城镇化发展的过程当中，叫合理处理好我们的城市建设与产业发展之间的关系，与事业发展之间的关系，与我们文化建设之间的关系。要做好这个：

　　第一，要强调规划的权威性。

　　第二，要强调城市规划一定要有体系核心，比如说我的产业发展规划，我的社会发展规划，我的土地利润规划，我的城镇控制性的规划，它应该是相互衔接的，要合理衔接，凡是各自为阵的规划都是行不通的。

　　第三，要把规划做好，要合理组织专业机构的专家资源。我们在规划过程多种存在问题在哪儿？比如说我们做城镇规划，往往讲城市发展规划设计院，这个机构它在城市发展上确实有它的优势，但是也不可否认的是，它们部署这个规划更多层面上是硬规划。那么产业怎么发展，对于产业项目市场化的投资项目怎么策划，对于投资资本怎么解决，对于公共政策问题，对于市场需求，对于社会服务等很多东西，它不是这方面的专家，它做的规划往往在这方面是非常薄弱的。

　　有的做交通规划，它是在我的产业规划上没有出来，所以没有在这上面做交通规划，那么交通规划机构更多的是在交通方面非常的好。但是交通与产业如何衔接的问题，与机构空间调整之间的关系，相关的文化建设和设施建设之间的关系，这怎么衔接好。这需要我们搞交通规划、产业规划的、搞社会事业发展规划的，和搞投资项目策划的要交圈。

　　还有我们强调，有的做规划，可能就偏偏重视国外的结构，认为国外做得好。我们认为欧美发达国家，在城市规划方面确实有它可取的地方，但是不是我们想象的都很好，因为我们制度不一样。

　　比如他们土地制度的私有，像我们这种一般的规划，一下子开发几平方公里、十几平方公里、几十平方公里、几百个平方公里，在国外是非常少见的。

　　在欧美发达国家是小政府大社会，政府的力量并不是那么强的，他们做的和我们国内不一样。国外机构在城市的规划设计的手法上，在空间的建设上相对来说它比较的强，但是在对中国国情的理解，对中国经济发展、产业发展、公共政策的理解，这些方面是它的弱项，那意味着请洋人研究机构也不能解决这些问题。

　　另外我们很多官办机构和民间机构，官办机构有一定的理论高度和对政策的把握很强，但是在微观的操作方面它不强，因为很多的官办机构是按照专业划分的，比如大学按照各种系来划分的，比如物理系、化学系。比如中科院是按照所来划分，比如物理研究所、数据研究所计算机研究所，社科院搞经济的研究，农金所、工金所、财贸所、经济所等等，分的很细。

　　但是从规划的角度来讲，我一个城市的产业很多方面是交织在一起的。比如我做一个街区的标准规划，涉及到专业、涉及到土地的政策、土地开发模式的问题，涉及叫狭义的商业里面的商业业态的问题，比如说超市、专卖店、品牌店等等，还涉及到其它餐饮、休闲、娱乐，还涉及到其它的产业，比如文化产业、旅游产业、金融、会展等等，还要涉及到招商问题，涉及到景观问题，涉及到交通问题，涉及到投融资问题，涉及到中国政策的问题。我们传统的体制内的机构，发展和人才结构是单一的，要想做好很难。从这种角度来讲，民间机构是从社会市场机制出发，它有它漫长的生命力，它有很强的操作能力。

　　因此我觉得在城市发展规划当中，政府应该建立一种机制，把这些机构的优势发挥出来，让他们都参与到城镇化当中，让他们相互衔接，优势互补，这样做出来的规划才合理。

　　从这个角度来讲，我总觉得一个城市规划也好，城市的研究也好，一定要多方案的比较，不要只做一个方案。做一个方案，说它是专业能力的体现，说它是研究的视角的体现，它必然会带来这样那样的缺陷。

　　规划作用是什么？规划的作用首先是给领导决策提供参考的，有多少机构来从多角度分析问题，可以让我们的领导和城市决策者在思维的时候视角更开阔，思考的角度更多样化，考虑问题更全面，在决策的时候才能更慎重，这样做这个规划才具有生命力。