昨天，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》。定鼎未来七年中国改革的“大家伙”终于掀开面纱。

       整个规划3万字，着重解决农业转移人口落户城镇、城镇棚户区和城中村改造、中西部地区城镇化等问题。而重中之重，则是解决农业转移人口落后城镇。新型城镇化能否如其所言“以人为核心的城镇化”，成败在此一举。

       农业转移人口落户城镇，通俗来讲就是农民工市民化，规划提出不仅要放开小城镇落户限制，也要放宽大中城市落户条件。对此，规划并没有停留在原则指导，而是给出明确路径：全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万－100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万－300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万－500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。

       接下来的事情就是对号入座。再接下来，就是入座之后如何分配资源和分担成本。娜拉出走容易，出走以后怎么生活才是关键。这就回到制度经济学的范畴，如何增加制度供给和进行制度创新，使得制度能够消化改革成本。

       中国当前城镇化的一个问题就是纳税同权，福利不同权。之所以不给农民工与城市居民同等的社保、教育、医疗、住房等待遇，就在于福利平权是需要成本的。不解决成本如何分担，这个话题就只能是在嘴上打转。规划提出成本分担机制，并且主要由政府挑大头。农民工福利平权中的义务教育、劳动就业、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施方面的公用成本，一应由政府承担。企业落实农民工与城镇职工同工同酬，上“五险”。而农民工个人也要承担个人的社保费用，以及对自身的人力资本投资。

       我们原来的城市管理体制是面对城镇居民，俗话说吃商品粮的。与之相连的户籍管理、福利待遇等一系列制度，原本就没有农民工的份儿。这一套管理体制历经30多年的改革开放，到今天已是人所共知，不能适应变化了的现实。这就是有效制度供给不足，需要增加制度供给，公共财政要对农民工福利平权有所倾斜，要用实际行动和实际制度，要用真金白银来搞公共服务均等化。

       这样的财政支出，对已经开始过紧日子的政府，对仍恋恋不舍投资属性的政府是个重大挑战。在政府无法大包大揽的情况下，如何请市场出兵，增加资源供给，则是对政府制度创新能力的考量。比如，规划提出要审慎探索由集体经济组织利用农村集体建设用地建设公共租赁住房。翻译成大白话，就是“小产权房”能否藉由公共租赁住房“转正”。这在当前仍是一个政策“禁区”。但改革要做的事情不就是趟过一个个政策“禁区”，摸索出一个个政策“特区”吗？再比如，规划提出特大城市可采取积分制等方式，设置阶梯式落户通道，调控落户规模和节奏。这个积分制如何设计，如何精细化，如何形成导向激励，也非制度创新不可。