近期，习近平总书记召开了京津冀协同发展座谈会，京津冀经济一体化再次提上议事日程。

　　关于京津冀地区协同发展、打造“首都经济圈”（也称为“环渤海经济圈”）的动议早已有之。但由于种种原因，相对于一体化起步较早、成效较为明显的珠三角、长三角，京津冀的一体化步伐格外艰难。但反过来讲，珠三角、长三角一体化过程中的一些经验与教训，也可以为今天推动京津冀一体化提供学习和借鉴之处。

　　一体化的五个阶段

　　基于珠三角、长三角的一体化历程，结合京津冀地区的具体情况，我认为，京津冀地区的一体化将会由急到徐、由易到难地先后经历以下五个阶段：

　　一是区域规划一体化。今年北京市已在政府工作报告中提出，要“落实国家区域发展战略，积极配合编制首都经济圈发展规划，抓紧编制空间布局、基础设施、产业发展和生态保护专项规划，建立健全区域合作发展协调机制，主动融入京津冀城市群发展”。其实，早在2005年，北京市就通过了《北京城市总体规划（2004~2020）》，其中就有关于环渤海地区经济协作方面的内容；2010年，据说有关部门编制了《京津冀都市圈区域规划方案》并上报国务院。但多年来，京津冀地区的区域规划都“只闻楼梯响，不见玉人来”。现在，启动京津冀一体化，规划必须先行。

　　二是生态环境建设、保护、利用方面的一体化。近年来，整个华北地区不断遭受严重雾霾袭击。从某种程度上讲，这是京津冀地区一体化在议而不行多年后骤然提速的直接原因。正是因为雾霾问题，有关方面才深切认识到，对具有空间流动性的大气污染问题，仅靠其中任何一地，都难以从根本上解决问题，必须寻求区域协作。事实上，当年长三角、珠三角地区也是在遭受严重的跨区生态危机和重大环境污染事件后，才启动了环境治理方面的区域协作。好消息是，通过区域协作解决环境问题，在北京与河北早有成功例子，上世纪60年代为了保护北京市水质，在河北部分地区大力推行“稻改旱”，其中所涉及的生态补偿机制，对今后在京津冀地区开展环境保护的区域协作有很大借鉴意义。

　　三是以交通为主的基础设施一体化。从长三角、珠三角的情况看，这是一体化进程中最容易在短期内启动并取得突破的方面。具体而言，首先是接通“断头路”，其次是实现北京、天津、石家庄等城际间地铁、快轨的互联互通，先让区域内已基本成形的路网体系进一步顺畅起来。再往下，就应当是对机场、港口、铁路等进行统筹布局，按经济社会发展的内在需求而不是行政区划进行分布，以增强协作、减少摩擦、提高规模经济效益。

　　四是产业布局一体化。这是区域经济一体化的核心。相对于长三角和珠三角启动一体化前面临的产业同构度高、恶性竞争的局面，京津冀三地的产业呈现出明显的断层，说是存在“产业悬崖”也不为过。目前，一方面北京市人多地少，高、中、低各类产业齐聚北京，现在交通、住房、环境等已到了不堪重负的程度，迫切需要转移部分产业；另一方面，河北地区的低端制造业污染严重，资源环境承载力几乎到达临界点，迫切需要推动产业转型升级。只要能打通两地在土地、利税等方面的制约，统筹布局，完全可以在两地之间形成相互联系、相互支持的合理产业体系，收到多方共赢的效果。

　　五是基本公共服务一体化。一旦完成了交通基础设施、产业的区域合理布局，人员、资源、信息等就将在区域内大幅度、高频率流动，由此带来对医疗、教育、城市综合治理、司法、警务、食品药品监督管理等基本公共服务一体化的迫切要求。这一点在长三角、珠三角地区已经表现得十分明显，始于2009年的“广佛同城化”就是对此的回应。经验表明，相对于基础设施、产业布局方面的一体化，基本公共服务一体化的矛盾大得多、难度也高得多。京津冀一体化或迟或早也定会面临这个挑战，宜未雨绸缪。

　　协作机制最为关键

　　在通往一体化的道路上，最大的难题在于跨越、削弱行政权力之间的分隔。在长三角、珠三角地区的一体化过程中，曾屡次遭遇经济一体化发展与行政单元权力边界难以逾越的矛盾，即使在同属于一个省级行政区、协调难度相对较小的珠三角地区，一体化之路也并不顺利。鉴于北京是首都，历来集政治中心、经济中心、文化中心于一身，天津、河北与之合作，协调难度自然更大。正因如此，在启动京津冀一体之初，就应高度关注区域协调机制的建设。

　　目前，国内采用较多的区域协调机制通常有以下几种：一是设立区域协作领导小组，确定合作的原则、方针以及重大问题决策；二是签订城市合作框架协议，规定双方或多方协作的主要领域、相互的权利义务等；三是设立市长联席会议，负责协调、沟通情况、商定具体问题处理，联席会下面通常设有秘书处、办公室和若干个专责小组；联席会议实行轮值制等。从实行的情况看，这类协作通常自愿有余、约束不足，因此常常消散于无形。

　　京津冀地区一体化的协作机制需要同时兼顾自愿性和必要的约束性，处理好区域规划的约束力问题和协作利益补偿、分享问题。具体而言：

　　一是提高京津冀一体化规划的约束力。习近平总书记已明确要求，“要抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划，明确三地功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等重大问题”。一旦规划制定完毕并得到各方同意，就必须通过一定程序使之成为具有较强约束力的条文，“一张蓝图干到底”，保证规划的严肃性和一体化进程的顺利推进。如果仅有规划而无相应的约束与执行机制，京津冀一体化很难取得实质性的进展。在这方面，广东省曾有过教训。早在2004年，广东省就出台了珠三角协调发展规划，但由于缺乏相应的约束与执行机制，一体化之路始终举步维艰。直到2011年10月，广东省人大出台了《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》，珠三角的一体化才步入了快车道。

　　二是要建立按空间分区的管治机构。这相当于建立实施规划的执行机制。所谓空间分区，是一个类似国土功能区的概念，即按产业、城市、生态等功能对京津冀地区进行统一划分，确定每一个地区在区域内的主体功能。在此基础上，设立跨越三地的管理机构，整合原本分散在三个行政区内的同类功能。比如，在三地原有的土地管理部门之上，成立一个区域性的土地管理机构，在三地原有环境管理部门之上，成立一个区域性的环境管理部门……这些管理机构负责统一制定区域内土地、环境等方面的管理办法、执行标准以及各方具体职责等，再交由三地原有的机构具体执行。

　　三是合理处理好区域协作中的利益问题。这又分两个方面，一是利益补偿，比较典型的例子将出现在环境生态领域，比如，如果确定河北省应当为京津冀地区的大气质量而关停并转更多的工厂和产业，其中所发生的成本和带来的损失，受益方就应当有一个说法。另一方面是利益共享机制，由于区域协作所产生的利益，需要在相关各方之间进行合理的分享，比如，如果河北地区为北京市产业升级提供了土地，那么北京市因挤出低端产业、发展高端产业所产生的利益溢价就要通过某种形式使河北能从中分享到一部分。只有这样，才能保证区域间的协调以一种可持续的方式进行。

　　总之，区域一体化过程中绝非仅仅是经济方面的一体化，而是产业、生态、环境、空间功能、社会、公共服务等全方位的一体化。推进京津冀一体化的过程中，最大挑战是跨越分割的行政权力，建立既平等协商、又有一定约束力的协作机制，实现协作利益的合理分享。